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娄底市集体林权制度改革的现状问题对策研究

发布时间:2010-10-11 12:00 来源: 【字体:

   推进集体林权制度改革,是在保持林地集体所有制不变的前提下,把林地的使用权交给农民,让农民享有对林木的所有权、处置权、收益权,实现“山有其主,主有其权,权有其责,责有其利”,使林业生产关系更加适应林业生产力的发展。2007年,湖南省委省政府颁布《关于深化集体林权制度改革的意见》,在试点取得成功经验后,省人民政府于2008年11月下发《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》,在全省全面推开了集体林权制度改革。全省集体林权制度改革的总体目标是:到“十一五”期末,基本完成明晰产权、承包到户的改革任务;在产权明晰的基础上,逐步完善各项政策措施,建立起林业发展的长效机制。全省主体改革目标是:到2010年底,集体林明晰产权现场核实率达90%以上,林权发证率80%以上,山林纠纷调处率80%以上。今年省委、省政府把林改工作摆在了更加重要的位置,将完成林权发证率80%以上作为为民办实事项目之一。
  我市集体林权制度改革从2009年3月开始在全市全面铺开。市委、市政府将集体林权制度改革工作纳入今年党政工作的重要内容之一,市委书记林武、市长张硕辅分别主持召开了专题会议研究林改工作,切实解决林改工作中的困难和问题,今年2月4日,市委召开了全市林业工作会议,对2010年的我市林改工作亲自进行部署;4月份市政府委派市林改办组织专业技术人员在全市范围内开展了一次认真扎实的林改进度和质量抽查, 并将抽查结果进行了通报;市人大常委会第12次会议于5月27日专题听取和审议市人民政府关于集体林权制度改革工作情况的汇报;7月8日,市政府再次召开由分管副县市区长和林业局长参加的林改工作调度会,对全市林改工作进行了再动员、再鼓劲。各县市区政府也十分重视林改工作,纷纷出台强硬措施,全力推进林改工作,全市呈现市、县、乡镇、管区、村五级强势抓林改的可喜格局。
一、娄底林权制度改革的现状
  (一)林改基本情况:全市国土总面积8117平方公里,总人口420.5万人,现有林业用地面积604万亩,有林地面积468万亩,活立木总蓄积量1092万立方米,森林覆盖率47.55%,应纳入集体林权制度改革的林地面积557.95万亩,涉及93个乡镇办事处、3510个村、34775个村民小组、88.88万户、291.18万人。
    (二)、主体改革工作进程:截止2010年8月31日,我市已完成林权勘界现场核实面积550.94万亩, 占林改总任务的98.7%,林权发证 413.63万亩,占林改总任务的74%,纠纷调处面积37.88万亩,占主体改革总进度的94.63%。 
  (三)、配套改革工作进程: 2009年8月,我市在全省率先出台了《娄底市编制委员会办公室、娄底市财政局、娄底市人事局、娄底市劳动社会保障局、娄底市林业局关于认真做好集体林权制度改革有关林业行政事业单位机构设置、编制核定和人员安置工作的通知》(娄编办[2009]23号),全市各县市已正式发文成立了林权管理机构和林权交易、评估机构。为搞好集体林权制度改革提供了组织保障。
二、集体林权制度改革存在的问题
  (一)、保质保量按时完成主体改革任务任重而道远.
  1、少数地方认识程度仍然不高,不愿意搞林改。有些乡、村干部认为搞了林改村级经济怎么办,村上的公益事业怎么办,搞了林改山上树会砍光,集体经济将受到影响。因此工作不力,行动缓慢。一部分群众认为自已的地自已管,办证还要出工本费,不需政府发证。群众不愿申请发证,工作任务难落实
  2、部分集体林划分到户难度大。一是农村外出务工人员多,分山到户难,二是林权纠纷集中、边界争议大和难于管理的森林难于落实。三是存在部分签字手续不齐全、承包合同不完善以及大范围的联户发证、多户共证等现象。
   3、操作不规范,部分村镇林改质量不高。一是有些地方存在重进度、轻质量;有的村级方案没有取得本集体经济组织村民会议代表的同意,资料不齐全,手续不完善;二是有的林权勘界工作粗糙,群众不知情,参与不够,勾绘质量不过关,现有的林权证所记载的面积、蓄积数据与实际的资源情况相差较大,导致资源不清;在林权证的项目设定中,四至边界的表述、填写不清,与实地相差较远,难以定位,经不住时间的考验。例如大路至小路、至水渠、至大石头或岩坟,或和某某人山坡接连。这些都不是永久性标界,因而较易引发林权、林界纠纷。 
  4、林权改革进展不平衡。据市林改办的多次督查情况表明,进度快的乡镇已基本完成林改任务,进度慢的乡镇还只完成40-50%左右,后续任务还十分艰巨。要按照省市规定的在今年10月底前,保质保量完成林权勘界现场核实率达90%以上,林权发证率80%以上,林权纠纷调处率80%以上主体改革任务,显然还有一定差距。
  5、遗留问题处理难。由于上世纪80年代初的林业“三定”工作不彻底,措施不配套,造成许多山林界址不清、有山无证、有证无山、证山不符、一山多证、经营承包责任无法落实等问题普遍存在。过去的不规范流转,特别是上世纪90年代,一些地方乡村干部暗箱操作,非法转让集体森林资源,甚至采取行政手段强制流转农民个人的承包林地,普遍存在流转价格过低、期限过长、面积过大等问题,埋下很多隐患。目前仍然没有调处的山林纠纷,大多是多年沉积下来的“老、大、难”问题,矛盾深,处理难。
 (二)生态公益林管护形势严峻
   生态公益林的采伐受到严格控制,而当前对森林生态效益的补偿标准有着标准过低与过于单一化两大特点,中央给予的补偿标准5元/亩,地方根据财政能力再给予一定的配套补偿,生态公益林的划分及其与商品用材林之间显著的经济收益差别,客观上形成林改群众之间资源分配的不公,是导致山林纠纷的重要因素之一。
 (三)林业投融资体制不健全,集体林权改革遭遇资金瓶颈
  林业投融资改革作为农村金融改革的重要组成部分,由于林农缺乏有效的抵押物,贷款难成了制约林业经济发展的瓶颈。林业生产经营面临的巨大自然灾害风险,也是林农和林业生产经营者难以获取贷款等融资支持的一个重要原因。
  (四)集体林地流转存在隐患
  集体林权改革的目的之一是“建立林权流转平台,农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖、变现”。但是,由于林权流转的复杂性,涉及到山林的评估、林权贷款等后续问题,潜在而深远地影响着林权改革绩效的正常发挥。
  (五)林业管理服务体制有待进一步完善
    林改后,林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征,林业生产建设的组织管理难度明显加大,任务明显加重。而我市林业产权交易机构和森林资产评估机构还正处在起步阶段,林业产权交易机构和森林资产评估机构不健全,产权交易、资产评估行为不规范,林权流转工作不理想,林农的主观积极性没有充分调动起来,林权抵押贷款、森林保险业务尚处于初期启动阶段,加之手续繁杂,基层金融机构和林农群众的参与积极性不高,推进速度不快。
三、完善集体林权制度的建议
  1、进一步加强领导。各级党委政府要切实加强领导,将林改工作落到实处,找准问题、解决问题;林业部门严把技术关,各乡镇要认真落实林改责任,切实解决林改实际问题。
  2、?进一步把好质量关。林改是关系子孙后代的大事,工作上决不能走过场、留隐患。要牢固树立质量第一的意识,坚持进度服从质量的原则,确保改革健康有序进行。建立和健全林改质量监督管理责任制,把林权勘界发证质量管理的内容、对象、职责、任务以责任制的形式量化分解,层层落实到单位、到个人,对林权勘界发证质量实行终身责任追究制。对前段林改工作要认真进行“回头看”,查找问题,做到缺什么,补什么,逐步完善。要严格按《湖南省集体林权制度改革工作督查考核办法》的规定,对三个方面的林改质量问题进行一次全面检查:一是明晰产权要做到全面彻底,村级林改方案内容必须符合法律政策规定,乡村集体林场的产权一定要民主决策,均股、均利模式要有详尽的内部管理协议;二是要保证勘界质量。凡有不到现场核实、林权证申请主体不合法、权源证据不足及联户发证、多户共证的,要坚决返工;三是要妥善处理历史遗留问题。要进一步加强林权纠纷调处工作指导,重点加大对跨行政区域的山林纠纷调处力度,切实维护农民利益。
  3、进一步推进林权配套制度改革。一是要确保在规定时间内全面完成县、乡林业部门的机构设置、编制核定和人员安置工作,二是要加快林权交易市场体系建设,不断完善功能、加强建章立制和宣传引导工作,充分发挥产权交易中心的职能和作用。
  4大力发展林业合作经济组织,提高集约化经营程度。积极引导农民在自愿的基础上,以资金、技术和亲情、友情为纽带,组建成新型林业合作经济组织和林业经营实体,积极开展多种经营方式,建立健全林业造、管、伐和农业种、养、加相结合的多种经营方式,提高农村多种经营集约化经营的力度和效果。
5、全面完善生态公益林补偿制度
  针对生态公益林补偿标准过低的现状,可通过提高政府财政补偿、建立受益者补偿与合理经营利用自我补偿(如林下养殖、生态旅游等)三种方式实现。通过实施合理的生态公益林补偿标准,弥补农民的经济损失,促进生态公益林可持续经营。  应该在提高公益林管护补助标准的同时,全面落实公益林补偿制度,并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策,以实现生态效益和经济效益的“双赢”。探索生态公益林保护补偿机制。按照“分类经营、分区施策”的原则,加强生态公益林保护和管理,借助法律和行政手段,将生态价值高的天然阔叶商品林,调整划入生态公益林,严格加以保护。
  6、推进林业投融资改革,筹集林业发展资金
  进一步完善林业金融措施,加强金融、保险、财政、林业等部门间的衔接协调,研究解决林权抵押贷款和森林保险工作中的困难和问题,进一步完善林权抵押贷款办法,简便林业贷款手续,发展林农林权抵押小额贷款业务,推动林权抵押贷款业务健康发展。
  7、加快建立规范有序的集体林权流转机制
  一是针对林改后林地规模可能偏小、地理位置相对分散的实际情况,目前亟需出台相应的有关森林资源流转的规范性文件,促进林地流转市场的良性发育。二是建立健全林地林木市场机制。建立区域性林业产权交易中心,实现跨区域性的森林资源交易。同时,组建森林资源评估机构,着力解决好森林资源评估资质问题。 三是加强林地流转服务。健全与完善林业科技、信息服务,培育林地流转中介组织,提高林地流转效益,进一步释放集体林权制度改革的作用。
 8构建林业管理服务新体制
  根据现代林业发展的要求,对林业部门的主要职责进行重新界定,整合林业力量,提高队伍素质,构建优质服务、科学管理、严格执法的林业管理新体制,基本形成与林业“三防”体系相适应的林业行政能力,为林农提供林业公共服务奠定基础。 (撰稿:李荣健)                                      
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